STF: Vice que substituiu prefeito por breve período pode se candidatar

Nesta quarta-feira, 22, o STF, em sessão plenária, decidiu, por 6 a 4, que o vice-prefeito que assume temporariamente a chefia do Executivo nos seis meses que antecedem a eleição pode se candidatar à reeleição, por não se tratar de um terceiro mandato consecutivo.

No caso concreto, a Corte reconheceu que a substituição breve não configura exercício de mandato para fins de inelegibilidade e, com isso, manteve a eleição do prefeito Allan Seixas, de Cachoeira dos Índios/PB.

Prevaleceu o voto do relator, ministro Nunes Marques, acompanhado pelos ministros André Mendonça, Alexandre de Moraes, Luiz Fux, Gilmar Mendes e Cristiano Zanin.

Ficou vencida a ministra Cármen Lúcia e os ministros Edson Fachin, Dias Toffoli e Flávio Dino, que defenderam interpretação literal do art. 14, §5º, da Constituição, segundo a qual qualquer substituição no período pré-eleitoral configuraria exercício de mandato.

No entanto, a tese de repercussão geral ainda não foi fixada, pois, entre os ministros que afastaram a hipótese de terceiro mandato, houve divergência quanto ao prazo máximo para que a substituição seja considerada legítima.

Vice que substitui prefeito no semestre pré-eleitoral pode concorrer à reeleição?

Veja como votou cada ministro:

Nunes Marques X

Edson Fachin X

Gilmar Mendes X

Cármen Lúcia X

Dias Toffoli X

Luiz Fux X

Alexandre de Moraes X

Flávio Dino X

André Mendonça X

Cristiano Zanin

Oito dias

O caso envolve Allan Seixas, prefeito de Cachoeira dos Índios/PB, cuja candidatura foi contestada sob a alegação de que ele estaria exercendo um terceiro mandato consecutivo.

Em 2016, quando era vice, Seixas assumiu a prefeitura por oito dias, após o afastamento do titular por decisão judicial.

Posteriormente, foi eleito prefeito naquele mesmo ano e reeleito em 2020.

O TSE entendeu que o breve período de substituição configuraria o exercício de um mandato, com base nos §§ 5º e 6º do art. 14 da CF, que limitam a reeleição a um único mandato subsequente.

Por decisão judicial, até 90 dias

O relator, ministro Nunes Marques, votou para afastar a inelegibilidade do prefeito Allan Seixas e reconheceu que a substituição temporária do titular por decisão judicial precária não configura exercício de mandato para fins de reeleição.

Segundo o ministro, reconhecer como mandato a breve assunção do cargo em cumprimento de decisão judicial significaria punir o vice por um evento alheio à sua vontade e ao crivo da soberania popular, além de conferir efeitos permanentes a uma medida provisória, o que contraria os princípios da razoabilidade e da segurança jurídica.

Ao reconstruir o histórico da jurisprudência do TSE e do próprio Supremo, Nunes Marques observou que tanto a Corte eleitoral quanto o STF têm flexibilizado a interpretação literal do art. 14, §5º, da CF, para admitir a reeleição em situações de substituições breves e precárias, que não configuram continuidade política ou administrativa.

O relator destacou que a regra constitucional deve ser interpretada de modo a preservar o princípio democrático e a soberania popular, evitando que inelegibilidades artificiais impeçam o eleitor de escolher livremente seus representantes.

Para S. Exa., a finalidade da norma é coibir o uso indevido da máquina pública para perpetuação no poder, e não penalizar situações transitórias, sem impacto real na disputa eleitoral.

Como proposta de parâmetro para casos futuros, Nunes Marques sugeriu a fixação de um prazo objetivo de 90 dias: substituições por decisão judicial precária de até 90 dias não configuram mandato; períodos superiores poderão ser considerados, conforme o caso.

Para os pleitos anteriores - especialmente os de 2018, 2020, 2022 e 2024 - defendeu que nenhuma substituição decorrente de decisão judicial provisória seja considerada exercício de mandato, independentemente da duração, em nome da segurança jurídica e das circunstâncias excepcionais da pandemia que marcaram as eleições de 2020.

No caso concreto, o ministro entendeu que os oito dias em que Allan Seixas exerceu a chefia do Executivo municipal não podem ser considerados um mandato anterior, por se tratar de substituição breve, involuntária e decorrente de decisão judicial provisória.

Assim, votou para dar provimento ao recurso extraordinário e deferir o registro de candidatura do prefeito para o pleito de 2020.

Ao final propôs a seguinte tese:

"O exercício por até 90 dias da chefia do Poder Executivo nos seis meses anteriores ao pleito, em decorrência de decisão judicial não transitada em julgada, não conta como exercício de um mandato para efeito de reeleição."

Por decisão judicial, até 15 dias

Ministro André Mendonça acompanhou parcialmente o entendimento do relator, mas propôs um ajuste no prazo de referência para caracterização de substituições breves que não configuram mandato.

Embora tenha concordado com a tese central de que a substituição temporária do chefe do Executivo por decisão judicial precária não deve, por si só, gerar inelegibilidade, Mendonça manifestou preocupação com o prazo de 90 dias sugerido pelo relator, por considerá-lo excessivamente longo e suscetível de distorções no processo eleitoral.

Segundo o ministro, um período de três meses permitiria rearranjos estruturais na administração pública, como trocas de secretários e a prática de atos financeiros e administrativos capazes de comprometer a isonomia entre os candidatos.

"Esses 90 dias, acho, [...] que seria um prazo bastante extensivo, que possibilitaria até um rearranjo estrutural na administração pública, com alterações de secretários, dentre outros atos financeiros e administrativos, que podem repercutir na isonomia do processo eleitoral", observou.

Mendonça destacou que o ministro Nunes Marques mencionou precedente do ministro Luís Roberto Barroso, proferido no TSE, que faz analogia ao art. 83 da CF - dispositivo que exige autorização do Congresso Nacional para afastamento do presidente ou vice-presidente da República por período superior a 15 dias.

O ministro apontou que dispositivos semelhantes se repetem em constituições estaduais (como as de São Paulo e do Rio de Janeiro) e em leis orgânicas municipais, fixando o mesmo marco temporal de 15 dias como limite de provisoriedade no exercício do cargo.

Para S. Exa., essa recorrência normativa indica que o prazo de 15 dias é o parâmetro mais coerente e compatível com a lógica federativa.

"Eu considero que esse prazo de 15 dias, ele traz um grau de provisoriedade mais efetivo. Não necessariamente 15 dias consecutivos, podendo, eventualmente, ser intercalados também", afirmou o ministro.

Assim, Mendonça acompanhou os fundamentos de Nunes Marques quanto à necessidade de distinguir substituições precárias do exercício pleno do mandato, mas divergiu quanto ao critério temporal, defendendo a fixação de um prazo máximo de 15 dias.

Por decisão judicial, sem prazo

Ministro Alexandre de Moraes acompanhou o relator, Nunes Marques, mas apresentou fundamentação própria, reafirmando posição que já havia defendido no TSE.

Para Moraes, a norma que impede o vice de assumir o cargo de chefe do Executivo nos seis meses anteriores ao pleito, sob pena de inelegibilidade, restringe indevidamente uma função constitucional do vice - justamente a de substituir ou suceder o titular.

O ministro observou que a CF confere ao vice-chefe do Executivo duas únicas atribuições: substituir o titular em casos de ausência temporária e sucedê-lo em caso de vacância definitiva.

"Ela restringe uma função constitucionalmente dada ao vice-chefe do Executivo, ou seja, a principal função, ou as duas únicas funções do vice-chefe do Executivo: suceder ou substituir", afirmou.

Moraes destacou que, quando o afastamento do titular ocorre por decisão judicial, o vice se encontra diante de um duplo mandamento legal: o dever previsto na lei orgânica municipal de substituir o prefeito e a ordem judicial que determina a vacância temporária do cargo.

Impedir o vice de cumprir essa função, argumentou, cria um vácuo institucional e pode gerar situações absurdas na linha sucessória.

O ministro reconheceu a preocupação de seus pares quanto ao risco de abuso de poder político em substituições próximas à eleição, mas enfatizou que tais casos devem ser tratados pela via própria, com apuração pela Justiça Eleitoral, e não por meio da criação de inelegibilidades automáticas. 

Ministros Luiz Fux, Cristiano Zanin e Gilmar Mendes acompanharam Moraes.

Em nenhuma hipótese

Ministro Flávio Dino abriu divergência ao defender que a CF e a legislação eleitoral já estabelecem regra expressa sobre o tema - e que o Supremo não deve criar exceções à norma que considera inelegível o vice que assume a chefia do Executivo nos seis meses anteriores à eleição.

Segundo o ministro, o debate deve ser orientado pelo princípio republicano e pelos valores que dele decorrem, especialmente o pluralismo político e a alternância no poder, previstos no art. 1º da CF.

Esses princípios, afirmou, estão ligados à paridade de armas nas disputas eleitorais, cuja preservação é essencial para evitar o abuso do poder político, econômico ou administrativo.

Dino destacou que a CF e a LC 64/90, no art. 1º, §2º, são claras ao fixar o período crítico de seis meses antes do pleito, durante o qual o vice que sucede ou substitui o titular não pode se candidatar ao mesmo cargo, sob pena de inelegibilidade.

"O legislador fez uma valoração e não distinguiu sucessão de substituição. Ele criou um período crítico e disse: 'nesse período, se a pessoa assume, ele tem um ônus'", afirmou.

O ministro argumentou que o STF não dispõe de base constitucional nem de suporte fático para alterar essa opção do legislador, e alertou que relativizar o prazo - como propôs o relator ao admitir substituições de até 90 dias - poderia abrir margem para distorções e práticas abusivas.

Citou exemplos concretos de uso indevido de liminares para afastar e reconduzir prefeitos e vices, ressaltando que, em muitos casos, em poucos dias são cometidos atos administrativos graves, como a movimentação irregular de recursos públicos.

Para Dino, a realidade empírica da política local mostra que "90 dias para condutas abusivas é uma eternidade" e que até mesmo uma semana pode ser suficiente para comprometer a isonomia do pleito.

"Mas me assusta muito mais a hipótese de, em nome de uma ou outra injustiça episódica, nós abrirmos as portas para práticas deletérias de toda a natureza", afirmou.

O ministro também observou que a alta taxa de reeleição nas eleições municipais já demonstra um quadro de "oligarquização do sistema político", agravado pelo uso de emendas impositivas, fundos partidário e eleitoral, o que torna ainda mais importante preservar as barreiras constitucionais à perpetuação no poder.

Assim, Flávio Dino entendeu que o papel do Direito Eleitoral é "conter essa tendência de abusividade", reafirmando a necessidade de respeitar integralmente a moldura constitucional e a opção do legislador.

Dino concluiu que a Corte deve "levar o barco devagar no meio do nevoeiro", preservando a jurisprudência consolidada e a coerência do sistema eleitoral. 

Ao final, votou por negar provimento ao recurso e manter o entendimento vigente, segundo o qual a substituição ou sucessão do chefe do Executivo dentro dos seis meses anteriores à eleição - ainda que por período breve ou em razão de decisão judicial cautelar - configura exercício de mandato, sujeitando o agente à regra de uma única reeleição subsequente.

S. Exa. foi acompanhado pela ministra Cármen Lúcia e pelos ministros Dias Toffoli e Edson Fachin.

Acompanhando a divergência - I

Ministro Dias Toffoli apresentou voto enfatizando a importância de se garantir segurança jurídica e estabilidade institucional na interpretação do art. 14, §5º, da CF, que trata da possibilidade de reeleição dos chefes do Poder Executivo.

Toffoli afirmou que, após refletir sobre os argumentos trazidos nos debates plenários, revisou sua posição inicial, que se aproximava da tese do relator, ministro Nunes Marques, e passou a acompanhar a divergência aberta pelo ministro Flávio Dino.

Segundo o ministro, a leitura mais coerente com o texto constitucional é a interpretação literal e restritiva do dispositivo.

O ministro ressaltou que o §5º não prevê exceções de prazo nem distingue as causas da substituição. Assim, qualquer exercício, mesmo temporário, das funções de chefe do Executivo - seja por motivo de saúde, viagem, decisão judicial ou falecimento do titular - impede que o vice concorra a uma segunda reeleição, sob pena de se configurar, na prática, um terceiro mandato consecutivo.

Toffoli lembrou que a regra dos seis meses prevista no §7º do mesmo artigo - relativa à inelegibilidade reflexa de cônjuges e parentes - não se aplica ao caso dos vices, razão pela qual a CF não fixou marco temporal para a substituição.

O ministro recordou que a jurisprudência que flexibilizou essa vedação teve origem em casos excepcionais, como o do falecimento do governador de São Paulo, Mário Covas, episódio que sensibilizou o país e levou a uma leitura mais benevolente do texto constitucional.

No entanto, observou Toffoli, a multiplicação de afastamentos e liminares eleitorais ao longo dos anos exige hoje uma postura mais cautelosa da Corte.

Assim, Toffoli concluiu que a interpretação literal do texto constitucional é a que melhor preserva a coerência do sistema e evita distorções que fragilizem o princípio republicano.

Acompanhando a divergência - II

Ministra Cármen Lúcia também acompanhou a divergência.

Para S. Exa., o art. 14, §5º, da CF não permite flexibilização: quem substitui ou sucede o titular do Executivo dentro do mandato, ainda que por breve período ou por decisão judicial, incorre na vedação constitucional à reeleição para um terceiro mandato consecutivo.

A ministra reconheceu que, em ocasiões anteriores, havia seguido a jurisprudência dominante do Supremo e do TSE, que admitia exceções para substituições breves por ordem judicial, mas destacou que o julgamento em repercussão geral exige um repensamento institucional, com definição clara e estável da tese.

Cármen Lúcia defendeu que o texto constitucional não distingue causas nem duração da substituição. Assim, segundo a ministra, admitir qualquer exceção implicaria violar o comando constitucional expresso e criar insegurança jurídica.

A ministra também ponderou que o Direito Eleitoral é regido pela lei, e não por razões de conveniência política ou popularidade.

Lembrou que o afastamento de um titular pode decorrer de situações graves, como ilícitos eleitorais ou penais, e que o vice, ao ser eleito, assume também os ônus constitucionais do cargo, entre eles, a limitação de elegibilidade decorrente da substituição.

Processo: RE 1.355.228

F.MIGALHAS